对于需要改变的条文，宪法说理应着重分析宪法的指导原则或者社会领域的发展变化，以及如何将上述变化反映进既存的宪法相关条款中。

[28]具体到地方立法审查，审查基准的形成与发展也脱胎于这两对关系的等级次序。此外，这种审查并不限于否定性评价，也包括审查后发现立法合乎国家深化改革方向，进而得出允许和鼓励立法探索的审查判断。

[36]所谓与变化了的情况不再适应，是指十八届五中全会以来国家的人口与计生政策发生了一定调整，保留超生即辞退的规定与此不再适应。因此，德国联邦宪法法院在劳工案等案例中逐渐形成的区分三级密度的审查基准，展示了权力关系对不同目的性要求的类型化影响。央地立法在立法目的上的符合程度，则是两种权力关系在立法领域是否和谐、顺畅的表现。[9]参见李云霖：《论人大监督规范性文件之审查基准》，载《政治与法律》2014年第12期、庞凌：《论省级人大常委会对设区的市地方性法规批准制度中的审查范围和标准问题》，载《江苏社会科学》2017年第6期。其次，审查基准选择之考量包含协调联邦与各邦立法关系的内容，例如1999年财政平衡法案中，德国联邦宪法法院基于联邦国家原则有条件地确认了其至2004年12月31日前的过渡性法律地位，[23]借助一种可支持性审查调节了联邦与邦的权力关系。

[43]全国人大及其常委会立法监督权能的运用，亦是以宪法和法律赋予的核心事务权能为起点，逐渐扩展并固化其权能边界。介入程度最为深入、直接评价地方性法规规则设计之效用目的审查，本身并不配套一种根据所涉事务内容而区分的逻辑，而是主要针对相应问题的反馈性处理，这种反馈处理要求显然会直接涉及对中央立法机关乃至国家法律权威的评价，故与中央立法机关关联性较强，审查强度最高。若去掉政治化色彩，这些行政管理法规范也可以表述为行政机关单向管理个人的强制性手段。

[16]（2）公法矫正私法自治不足。行政协议作为一种行政行为方式，由于具有平等、协商等精神，契合了现代行政去强制化的发展趋势，为行政机关创新的管理方式所吸纳。这样，主管行政部门的同志没话说了，不再公然反对了。法律作出这样的制度安排，固然有专业性等因素上的考虑，但客观结果是行政机关可以在私法自治领域中有所作为。

进而，由这样的个人组成的社会才能充满活力，才能最大限度地为社会创造财富。[2]张力：《民法典与商法通则对完善市场法制的分工：中心化与去中心化》，载《当代法学》2020年第4期，第6页。

另一方面，已经获得解放的部分私权，在实践中被过分张扬，私权所蕴含的社会公共品性严重缺失。若同一民事法律行为效力在公、私法上有不同评价，则会导致民事主体无所适从，私法秩序也会混乱。一方面，对私权最大的危害是公权力的不作为和乱作为，因此国家必须具有依法治国的观念。[5]1979年7月1日五届全国人大二次会议建过了《中华人民共和国刑法》和《中华人民共和国刑事诉讼法》等七部法律，同年五届全国人大常委会还制定了《逮捕拘留条例》。

所谓整体法学观，即当我们面对一个法律所要调整的社会关系时，应当从民行刑多个视角切入作整体性思考，而不偏执于某一部门法，甚至划地为牢。以私法方式赋予行政事实行为（登记簿）公信力，是行政法向民法渗透一种法现象。也就是说，基于保护公共利益或者第三人利益的目的，国家需要通过行政权影响私法关系的形成、消灭或者决定其效力有无等。国家自然资源部三定方案第4条第5项也规定：自然资源确权登记局。

一方面，民法（任意性规范）先天的软性导致其调整功能难以应对复杂的现代社会，从而损及民法平等、自由等基本价值。自1978年改革开放之后，国家开始重建社会主义法律体系，作为整肃秩序的刑法[5]、行政法获得了优先发展的机会。

如房屋租赁（合同）关系，从法制度角度看，其主体不仅仅有出租人、承租人，还有承租人的客人、出租人的邻居甚至路过出租房屋的路人（如外挂空调可能的危险性）等。但更为重要的是，行政机关只有接受私法合同的理念，才能真正使行政协议成为一种补充行政行为的方式，软化其中部分行政法律关系。

[39]费安玲：《私权理念与城市私房拆迁的立法》，载《政法论坛》2004年第5期，第44页。在行政实体法上，行政权开始收缩自己固有的疆域，把它让给市场，从而扩展了民法作用的空间。[27]参见《行政许可法》第2条。现代社会中行政法不是私法自由—安全领域的入侵者，毋宁是强有力的保护者。[40]申卫星：《构建公权与私权平衡下的中国物权法》，载《当代法学》2008年第4期，第15页。三、作为扩展私法自治领域的行政法 （一）国家本位与私法自治 在一个具有浓重国家本位传统的国家中，如何划定私法自治领域的确是一个难题。

[23]苏永钦：《私法自治中的国家强制》，中国法制出版社2005年版，第2页。今天在某些行政事务（领域）中，行政机关采用私法方式完成行政任务，如行政和解、征收补偿等行政协议行为。

参见同前注[14]，[德]Eberhard Schmidt-Aβmann书，第316页。也就是说，让法官就公法管制的政策与私法自治的保障，从管制涉及的法益，政策目的的强度，与私法行为的关联性，辅助或抵销效果大小，可预见性防免、信息等交易成本，以及补强执法成本的分析作综合、客观的权衡，而决定是否应完全或部分排除法律行为的效力。

[33]参见陈端洪：《中国行政法》，法律出版社1998年版，第113页以下。2.制度：限缩行政空间。

负责国务院确定的重点国有林区、国务院批准项目用海用岛、中央和国家机关不动产确权登记发证等专项登记工作。与之相匹配的行政法以国家-市民二元结构为基础，以控权理念为指引，以干预行政为骨骼构建了一个公法体系，旨在保护私权并为私权提供有效救济。[24]在上述不动产登记机关的法律框架之下，由不动产登记机构作出的不动产登记具有权力属性，属于行政行为范畴。这种行为模式进入行政法之后就形成了行政协议。

除上个世纪80年代制定的《民法通则》外，2020年制定的《民法典》更有百余多个条文行政法规范或者与之有关的民事法规范。在另外一些行政事务（领域）中，行政机关以私法的方式实现行政法任务，如供水、电、气、热等。

毋宁说当代民法与行政法是同一条战壕里的战友，是两种性质不同的国家治理手段。预防性规制的基本方式是行政许可。

因国家政制和观念的不同，中国《民法典》的制度性基础是集体主义，这与100多年前的法国、德国的民法典所崇尚的个人主义不同。进入专题： 公法 私法 行政法 民法典 私法自治 。

[28]参见《城乡规划法》第40条第1款。在任何国家，民法典上的这种自由与自治都必须在宪法和法律给定的框架内才具有正当性。构成犯罪的，对公民、法人的法定代表人应当依法追究刑事责任。西方国家在国家—个人关系上，经历了一个由对峙到合作的历史变迁过程，但在这个历史变迁过程中形成的种种理论，因国情不同难以解释中国问题。

实务中，凡不动产登记中申请人与不动产登记机构发生的法律争议，属于法院行政诉讼受案范围也可以证明这一点。原则上，它是基于相关当事人的申请，不动产登记机构依职权对其提供的材料进行查验、实地查看后作出的行为。

《民法通则》之后，在公、私法二元论的影响下，私法自治领域的形成与扩大成为其逻辑的必然。[18]如《民法典》第1254条第3款规定：发生本条第一款规定的情形的，公安等机关应当依法及时调查，查清责任人。

正如有学者所言：完全‘没有国家干预的环境，仅存在于关于私法自治具备替代国家机器保障基本权利实现的功能的幻想中……在必然存在国家强制因素的制度环境中，民法典在适用过程中缺乏独立有效的排除那些‘不必要与‘有害的公权力介入的制度手段。在现代社会，民法典无法自足地实现私法自治，故而需向宪法借力，同时需要能够对传统公法与私法间的冲突进行统筹与斡旋裁处、有效限制高权随意进出市民社会的更高位阶法制手段的存在。